L’articolo 13, comma 2, del D. lgs del 12 febbraio 1993, n. 39 prevede il monitoraggio dei contratti per la progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa di sistemi informativi automatizzati, determinati come "contratti di grande rilievo", e la possibilità da parte delle PA di affidarne l’esecuzione a società specializzate, fra le quali quelle incluse in un apposito elenco predisposto dal CNIPA, a condizione che non risultino collegate con le imprese parte dei contratti, ai sensi dell’articolo 7 della L. 10 ottobre 1990, n. 287.
Ai sensi dell’art. 7 del D.lgs. 39/93 è compito del CNIPA di verificare periodicamente, d’intesa con le amministrazioni interessate, i risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, riguardo ai costi e benefici dei sistemi informativi automatizzati, anche mediante l’adozione di metriche di valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualità.
Il monitoraggio e la verifica rispondono alla necessità di una adeguata e corretta gestione, da parte delle PA, dei contratti di servizio delle tecnologie dell’informazione. Per questo costituiscono uno strumento operativo di buona amministrazione che, applicato ai contratti di servizio ed ai progetti ad essi inerenti, è finalizzato al perseguimento di:
efficacia, rappresentata come capacità di un progetto di raggiungere l’obiettivo contrattualmente assegnatogli, entro limiti di probabilità ritenuti accettabili;
efficienza, intesa quale caratteristica di una gestione contrattuale e progettuale di ottenere, rispetto a più scelte, un dato risultato (beneficio) con i minori mezzi (costi), o il maggior risultato con i mezzi a disposizione (ottimizzazione);
economia, espressa dal grado di priorità dell’obiettivo progettuale nell’economia complessiva dell’amministrazione, del settore, all’area territoriale, in cui si realizza l’investimento;
trasparenza, attestata dalla disponibilità dell’informazione necessaria ai diversi attori interessati (l’amministrazione pubblica a vari livelli di responsabilità politica e gestionale, il Centro nazionale e gli organi di pianificazione e controllo, gli utenti finali utilizzatori di beni e servizi, i contribuenti) per giudicare se si raggiunga un livello soddisfacente di efficacia, efficienza, economia, nel progetto esaminato.
Per questa pluralità di intenti il monitoraggio e la verifica si distinguono dagli altri strumenti di controllo e valutazione che le organizzazioni applicano a progetti d’investimento: da un lato facilitano l’evoluzione delle forme contrattuali, contribuendo all’eliminazione di pratiche consociative e di pregiudizi contrari all’interesse dell’economia del paese, delle pubbliche amministrazioni committenti, degli utenti siano essi cittadini o imprese, dei servizi erogati; dall’altro si dedicano all’intera problematica progettuale a partire dalla validità degli obiettivi, non limitandosi all’indagine della trasformazione di mezzi finanziari nei servizi in cui si materializza l’investimento. Il monitoraggio si articola in diverse azioni, specifiche di ogni fase del ciclo di vita della fornitura. Esse sostengono il responsabile dei sistemi informativi automatizzati, e in generale l’Amministrazione, nella valutazione dell’impatto economico ed organizzativo, nel controllo dell’avanzamento dei progetti e nell’accertamento dei livelli di servizio e comprendono i seguenti cinque gruppi di attività:
realizzazione dello studio di fattibilità
redazione degli atti di gara
direzione dei lavori
assistenza al collaudo
realizzazione del piano di continuità ed emergenza
La verifica dei contratti informatici va effettuata dopo che la fornitura sia stata eseguita; eventualmente al termine di sue fasi significative. L’attività di verifica è effettuata con particolare riguardo ai costi ed ai benefici dei sistemi informativi automatizzati, mediante l’adozione di metriche di valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualità. Essa sostiene il responsabile dei sistemi informativi automatizzati nella valutazione dei risultati ottenuti mediante:
comparazione tra l’analisi costi/benefici effettuata ex ante ed ex post
analisi della relazione tra beni e servizi ict ricevuti dal fornitore, altre risorse impiegate e risultati ottenuti
analisi delle cause che abbiano eventualmente limitato o impedito il raggiungimento degli obiettivi
Per contratti di grande rilievo (CR/AIPA/38), si intendono quelli che:
abbiano un valore, al netto di IVA, superiore a 25 (venticinque) milioni di euro, ovvero, in caso di contratti con validità pluriennale, superiore a 5 (cinque) milioni di euro in media ogni anno e che, in entrambi i casi, prevedano una percentuale del valore uguale o superiore al 60% a copertura dell’erogazione di servizi ict e/o di attività di sviluppo software;
si riferiscano a servizi che interessino la sicurezza dello Stato, la difesa nazionale, l’ordine e la sicurezza pubblica, lo svolgimento di consultazioni elettorali nazionali ed europee, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del D. lgs. del 12 febbraio 1993, n. 39, indipendentemente dalle dimensioni economiche sopra indicate;
abbiano un rilevante impatto sotto il profilo organizzativo o dei benefici che si prefiggono di conseguire, indipendentemente dalle dimensioni economiche sopra indicate. A questo fine, il CNIPA si riserva una valutazione di merito del progetto, in sede di richiesta di parere sullo schema di contratto, ex art. 8 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39.
L’azione del CNIPA in tema di monitoraggio non si incentra esclusivamente sul tema del controllo in corso d’opera o a posteriori, ma prevede una serie di filoni d’intervento finalizzati a supportare l’auspicato processo di governo dei contratti informatici parte delle PA. Le culture pertinenti al governo dei contratti di grande rilievo delle tecnologie dell’informazione vanno sotto il nome di; strategie di acquisizione (sourcing strategies); appalto pubblico di beni e servizi ICT (public procurement); direzione dei lavori (project management); utilizzo e monitoraggio dei livelli di servizio (service level agreement); gestione della qualità nell’erogazione di servizi (quality management); rappresentazione e razionalizzazione dei processi supportati dall’informatica (process engineering); valutazione dell’esecuzione dei progetti ICT (project assessment); comparazione dei sistemi informativi con realtà affini (system benchmarking); collaudo di beni e servizi ICT (quality control). Su queste tematiche il CNIPA sviluppa - in un’ottica trasversale - azioni volte a:
promuovere e diffondere all’interno delle amministrazioni le prassi operative afferenti alla direzione dei lavori, alla definizione e misura dei livelli di servizio, all’utilizzo degli strumenti di benchmarking dei sistemi informativi ed assessment di progetti e impianti produttivi, all’utilizzo della certificazione di qualità del fornitore, alla rappresentazione orientata ai processi dei procedimenti amministrativi, al collaudo dei beni;
aiutare le amministrazioni a padroneggiare ed utilizzare il monitoraggio e la verifica fornendo formazione e consulenza alle strutture tecniche afferenti ai responsabili dei sistemi informativi automatizzati ed agli eventuali gruppi interni di monitoraggio;
supportare le amministrazioni per quanto concerne la predisposizione di gare per l’affidamento di attività di monitoraggio e verifica a società esterne o la costituzione, organizzazione e dimensionamento di gruppi di monitoraggio interni;
indirizzare i monitori sugli obiettivi da perseguire sperimentando e suggerendo linee guida e metodiche di monitoraggio e verifica utili negli specifici contesti dei progetti di grande rilievo;
supportare il governo delle forniture di tecnologie dell’informazione da parte delle amministrazioni introducendo modelli di acquisizione delle grandi forniture;
evolvere le forme contrattuali per recepire gli insegnamenti emergenti dalle risultanze delle attività di monitoraggio e verifica in termini di struttura ed articolazione in tipologie di servizi, livelli di servizio, misure ed indicatori, modelli di tariffazione ed applicazione delle penali;
verificare nel tempo l’adeguatezza delle caratteristiche deontologiche e tecniche dei monitori;
verificare l’utilizzo del monitoraggio all’interno delle diverse amministrazioni, il grado di copertura, l’efficienza e l’efficacia dei monitoraggi in essere;
analizzare lo stato dei contratti informatici di grande rilievo sulla base dei rapporti periodici predisposti dai monitori, esprimendo valutazioni sull’operato dei fornitori, identificando i problemi incontrati, i risultati raggiunti, le performance dei monitori;
verificare e valutare i progetti d’investimento in termini di analisi costi/benefici, analisi del rischio, indicatori economico-finanziari, risultati ottenuti.
In questo modo, sin dal 1994 sono state indirizzate e supportate le azioni di monitoraggio attuate dalle singole Amministrazioni sotto la propria responsabilità, tramite:
dispositivi normativi costituiti da circolari, delibere, linee guida;
articoli pubblicati sul notiziario, sulla news letters ed il presente sito internet;
consulenze erogate ad amministrazioni e monitori;
seminari di sensibilizzazione, corsi di formazione, gruppi di lavoro e convegni rivolti principalmente alle amministrazioni centrali e locali, ma anche a monitori, fornitori e loro associazioni di categoria;
istruttorie di qualificazione dei monitori;
istruttorie di valutazione dell’andamento dei contratti informatici di grande rilievo;
progetti di benchmarking dei sistemi informativi ed assessment dei progetti ICT a titolo di esempio l’adeguamento dei sistemi informativi all’anno 2000 ed alla moneta unica europea).
Il processo di riqualificazione della spesa pubblica ha scontato nei primi anni l’esistenza di contratti informatici non adeguati a consentire un' azione di direzione lavori efficace, cosa che ha ritardato lo sviluppo di un’azione di governo dei contratti adeguata. In continuità con gli anni precedenti, il monitoraggio, assieme ai pareri, coadiuva la strategia impostata dal CNIPA per la riqualificazione della spesa pubblica informatica permettendo di incrementare la tendenza a procedere tramite appalti di servizi, in luogo delle trattative private. In questo modo viene garantita sia una maggiore trasparenza della spesa pubblica, sia la razionalizzazione dei costi sostenuti. Ciò è stato possibile, oltre che per il rilascio da parte del CNIPA dei pareri di congruità tecnica ed economica sui contratti di grande rilievo, anche grazie alle azioni di direzione lavori e monitoraggio dei livelli di servizio svolte dai monitori utili per accrescere la capacità negoziale delle Amministrazioni. Le Amministrazioni si sono attivate per aumentare la propria capacità di governo dei contratti informatici di grande rilievo, in particolare hanno:
ulteriormente rafforzato il processo evolutivo già avviato dimostrando di essere in grado di rappresentare i propri reali bisogni in modo più concreto e pragmatico all’interno dei contratti stipulati;
correttamente impostato l’azione di governo dei contratti incentrandola sulla definizione dei requisiti e sulla validazione delle procedure e dei servizi rispondenti a questi requisiti con il coinvolgimento degli utenti finali;
iniziato ad utilizzare i livelli di servizio all’interno dei contratti per definire senza ambiguità la quantità e la qualità dei prodotti/servizi informatici richiesti, indirizzando in questo modo l’attività di governo del contratto stesso;
subito in minore misura le politiche industriali dei grandi fornitori di servizi informatici;
migliorato in termini di efficienza e flessibilità le procedure di comunicazione tra i fornitori, il personale predisposto all’azione di governo e gli utenti finali;
iniziato a richiedere ai fornitori la gestione della configurazione del sistema informativo per facilitare la migrazione delle conoscenze dal fornitore al cliente, ovvero il recupero della documentazione per interventi di manutenzione ed assistenza e la valutazione dell’impatto organizzativo ed economico dei cambiamenti tecnologici;
cominciato ad utilizzare la rilevazione periodica della soddisfazione utente per valutare la "qualità in uso" delle applicazioni in esercizio e per verificare l’aumentata capacità dell’utente di svolgere i propri compiti lavorativi con efficienza, accuratezza, affidabilità, soddisfazione e sicurezza.
In tale contesto il monitoraggio è diventato lo strumento essenziale capace sia di attenuare i problemi conseguenti alla transizione da regimi di concessione di lunga durata verso forme di outsourcing delle prestazioni di servizi ICT; sia di aumentare l’apertura del mercato informatico in ambito pubblico nel rispetto delle direttive comunitarie. Negli ultimi anni il monitoraggio ha aiutato le Amministrazioni a raggiungere:
una maggiore trasparenza ed equità dei rapporti cliente-fornitore;
standard di efficienza più elevati;
una maggiore consapevolezza dei risultati effettivamente raggiunti.
L’attività di monitoraggio sui contratti riguardanti la progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa di sistemi informativi automatizzati nella pubblica amministrazione, determinati come contratti di grande rilievo ai sensi dell’art. 9 e dell’art. 17 del D.Lgs.39/1993, è disposta dall’art.13 comma 2 dello stesso decreto. I contratti di grande rilievo sono definiti nell’Art. 2 della CR/AIPA/38. Al monitoraggio provvede l’amministrazione interessata ovvero, su sua richiesta, il Centro nazionale. In entrambi i casi l’esecuzione del monitoraggio può essere affidata a società specializzata inclusa in un elenco predisposto dal Centro nazionale e che non risulti collegata, ai sensi della legge 10 ottobre 1990, n. 287, con le imprese parti dei contratti. In caso d’inerzia dell’amministrazione, il Centro nazionale si sostituisce ad essa. Le spese di esecuzione del monitoraggio sono in questo caso a carico del Centro nazionale. Ai sensi dall’art.13 comma 1 del decreto legislativo già citato, la stipulazione da parte delle amministrazioni di contratti per la progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa di sistemi informativi automatizzati, è preceduta dall’esecuzione di studi di fattibilità volti alla definizione degli obiettivi organizzativi e funzionali dell’amministrazione interessata. Qualora lo studio di fattibilità sia affidato ad impresa specializzata, questa non ha facoltà di partecipare alle procedure per l’aggiudicazione dei contratti sopra menzionati. Con decreto del presidente del consiglio dei ministri del 6 agosto 1997, n° 452, art. 3, si sono identificati gli obiettivi ed i contenuti degli studi di fattibilità. Lo studio di fattibilità è volto alla definizione degli obiettivi organizzativi e funzionali dell’amministrazione interessata e costituisce la base per la predisposizione di apposito capitolato tecnico da utilizzare nelle procedure di scelta del contraente, nonché per l’esecuzione del monitoraggio, se previsto. In particolare, per quanto attiene al monitoraggio, lo studio di fattibilità deve comunque indicare e valutare i contenuti del monitoraggio, con particolare riferimento ai compiti ed alle funzioni da attribuire al monitore, nonché le conseguenze del monitoraggio sull’attività prestata dall’impresa incaricata della fornitura. La procedura di qualificazione delle società di monitoraggio, rinnovo periodico e revoca della stessa, ed i criteri di iscrizione, o criteri di qualificazione, nell’elenco delle società di monitoraggio sono definiti dalla CR/AIPA/16, come successivamente modificata dalla CR/AIPA/41. Questi criteri di qualificazione sono basati su regole semplici, obiettive e immediatamente verificabili, tali da assicurare la massima trasparenza ed imparzialità della procedura medesima. Detta circolare recepisce taluni principi contenuti nella legge 18 agosto 1990, n. 241, recante norme in materia di procedimento amministrativo, nonché le indicazioni contenute nella norma ISO 9001, relative alla valutazione dei subfornitori. L’aggiudicazione di un contratto di monitoraggio, di regola, avviene in base ad una procedura concorsuale – salvo i casi in cui è ammesso il ricorso alla trattativa privata - da svolgersi ai sensi della vigente normativa in materia di appalti di servizi. A tale procedura possono chiedere di partecipare sia società già iscritte in elenco, sia società non ancora qualificate; tuttavia, l’eventuale aggiudicazione di un contratto di monitoraggio, da parte della pubblica amministrazione, ad una società non ancora qualificata non comporta l’automatica iscrizione di detta società nell’elenco delle società qualificate. Gli atti di gara (bando di gara, lettera di invito, schema di contratto, capitolato tecnico o capitolato d’oneri) devono conformarsi integralmente alla metodologia di qualificazione di cui alla CR/AIPA/16 ed alla struttura e contenuti previsti dalla CR/AIPA/41 e resi disponibili in questa stessa sezione del sito internet del CNIPA. Ciò consente alla Commissione di gara analisi equivalenti a quelle descritte nella CR/AIPA/16 nei confronti delle società non in elenco. L’avvenuta qualificazione semplifica le procedure di gara, a vantaggio delle società e delle amministrazioni appaltanti, consentendo alle società già qualificate di non produrre, tra i documenti di gara richiesti, quelli volti a dimostrare il soddisfacimento dei criteri di qualificazione. Inoltre la Commissione di gara é esonerata dall’obbligo di valutare la compatibilità con le attività di monitoraggio, nonché le capacità tecniche di una società iscritta in elenco che partecipa a una gara. A tale proposito, in ogni gara per l’affidamento di contratti di monitoraggio dovranno osservarsi le istruzioni previste dalla circolare CR/AIPA/41. Per le finalità perseguite dalla circolare CR/AIPA/16, si è ritenuto che i principi individuati per la qualificazione delle società di monitoraggio potessero essere validamente estesi, pur con opportuni aggiustamenti, alle ipotesi in cui il monitoraggio sia affidato ad un gruppo interno alle amministrazioni stesse. Per questo con la CR/AIPA/17, come successivamente modificata dalla CR/AIPA/38, si è descritta la metodologia e la procedura di qualificazione dei "gruppi di monitoraggio" interni alle pubbliche amministrazioni, esplicitando i criteri da seguire per l’individuazione del personale destinato ad operare quale componente dei gruppi di monitoraggio stessi e le modalità con le quali tali gruppi sono tenuti ad operare per conseguire i migliori risultati. La scelta di qualificare i "gruppi di monitoraggio" interni alle pubbliche amministrazioni comporta che un "gruppo di monitoraggio" interno, per poter effettuare attività di monitoraggio, deve mantenere nel tempo i requisiti di qualificazione, rispondendo ai codici di comportamento deontologico e tecnico implicitamente espressi dai criteri di qualificazione. L’attività di monitoraggio, i cui criteri e modalità sono stati precisati con la CR/AIPA/38, che ha sostituito, abrogandola, la precedente CR/AIPA/5, è intesa a massimizzare il grado di conseguimento delle finalità del contratto, e consiste in un sistema di operazioni di controllo riguardanti l’intero ciclo di vita di un sistema informativo automatizzato, con particolare riferimento a:
la congruità del progetto con le linee strategiche del piano triennale;
la validità dello studio di fattibilità;
la corrispondenza dei prodotti/servizi progettuali con l’offerta tecnica;
il rispetto degli obblighi contrattuali e di quanto enunciato nel capitolato di gara;
la verifica della opportunità di varianti;
l’efficacia e l’efficienza della soluzione realizzata in relazione alle aspettative implicite ed esplicite dell’Amministrazione.
Per quanto esposto, l’attività di monitoraggio si configura come uno strumento di garanzia per l’amministrazione in merito all’adempimento delle reciproche obbligazioni, esplicite ed implicite, che attengono ai vari soggetti (centro nazionale, amministrazioni, società fornitrici di beni e servizi) coinvolti nell’attuazione del citato decreto 39/93. Ai sensi dell’art. 7 del D.lgs. 39/93 è compito del CNIPA di verificare periodicamente, d’intesa con le amministrazioni interessate, i risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, riguardo ai costi e benefici dei sistemi informativi automatizzati, anche mediante l’adozione di metriche di valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualità. Ai sensi dell’art. 10 del D.Lvo 39/93, ai fini della verifica dei risultati, i compiti del nucleo di valutazione di cui all’art. 20, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono attribuiti al Centro nazionale. Ai sensi dell’art. 13 comma 3 del D.Lvo 39/93 non è consentito inoltre il rinnovo alla medesima impresa contraente dei contratti di cui al comma I ove non sia stata dapprima effettuata la verifica dei risultati conseguiti in precedenza, nei modi previsti dall’art. 7, comma 1, lettera d) del D.Lvo 39/93. Qualora motivi di continuità del servizio imponessero il rinnovo, questo è disposto per il solo periodo necessario a far compiere la verifica. L’impresa contraente è tenuta ad offrire piena collaborazione al Centro nazionale durante lo svolgimento della verifica dei risultati, pena l’esclusione della partecipazione all’aggiudicazione successiva.
L’articolo 13, comma 2, del